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第十二章财政支出

一、财政支出及其分类

（一）如何理解财政支出数据

1、财政支出的含义

财政支出是指政府为履行职能、取得所需商品和劳务而进行的资金支付，是政府行为活动的成本。

2、理解财政支出的三个方面

（1）看财政支出规模：财政支出规模是指财政支出总额占国内生产总值（GDP）的比重，它反映了政府实际参与社会经济生活的程度，有助于人们了解政府支配了多少社会资源，简单地说，就是掌控和运用了多少钱。（花了多少）

（2）看财政支出结构：财政支出结构是指在财政支出总额中各类支出所占的比重。它反映了政府用各项财政资金都做了什么事，并据此观察政府的职能和活动，政府如何参与社会经济生活、参与的广度和重点是什么，有助于人们了解政府是如何运用财政资金的。（花在哪里）

（3）看财政支出的经济性质：财政支出的经济性质是指各项财政支出的具体经济构成。它反映了财政每一笔钱具体是怎么花的，反映了政府在社会经济生活中实际履行何种职能，有助于人们了解政府干预是更侧重于资源配置，还是更侧重于收入分配；是更关注长期结构调整还是更关注短期宏观调控等。（怎么花）

（二）财政支出分类方法

1、适用于编制政府预算的统计分类

（1）财政支出功能分类：按照政府提供公共物品与服务的产出性质进行的分类，反映政府的职能活动，即政府的钱到底被拿来做了什么事。

（2）财政支出经济分类：按照政府生产公共物品的成本投入进行分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，说明政府的钱是怎么花出去的。
【注意】从某种意义上讲，财政支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映，利用这一分类体系下的统计数据，能够从微观层面清晰地追踪政府财政支出的去向和具体用途。

（3）财政支出功能分类与经济分类的关系：财政支出的功能分类和经济分类体系，分别从不同侧面、不同角度反映了政府的支出活动，两种分类方法相互联系、相互补充，有利于全面反映政府支出活动。
【补充】财政支出按政府职能分为十大类：一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会福利设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育、社会保护。其中，每一大类功能支出又按经济性质分为八大类，包括雇员补偿、商品和服务的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社会福利和其他开支。

2、根据交易的经济性质进行分类

（1）购买性支出（消耗性支出）：是指政府为了履行其职能，从私人部门购买物品与劳务而发生的费用。这些物品与劳务或者被用于政府自身的消费（称为政府消费性支出），或者形成投资（称为政府投资性支出）。通过购买性支出，政府与私人部门发生经济交换，并实际参与社会资源的配置，影响着社会投资与消费的总量与构成。

（2）转移性支出：政府仅扮演中介者的角色，依法向受益对象拨付财政资金但并不要求获得相应的物品与劳务。虽然政府转移性支出过程不涉及与私人部门的等价交换，但却可以实现购买力和社会财富在其他社会主体中的重新分配。

【注意】利用这一分类体系，可以从宏观上考察一国政府在多大程度上作为经济主体直接参与经济过程，其职能是偏好于资源配置，还是偏好于收入再分配。

（三）中国的政府支出分类改革

1、中国传统的政府支出分类

（1）分类标准

①按支出功能（或政府职能），将政府支出分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类；

②按支出用途将财政支出分为若干科目。

（2）不足

与国际通行的支出功能分类和支出经济分类法相比，中国传统的支出分类是一种“功能”与“性质”混合的分类方法。
这种分类方法存在很大不足，主要是财政支出的分类标准不统一，部分支出按功能分类，部分支出按经济性质分类。从表面上看，传统的支出分类方法兼具功能分类和经济分类的特色，但实际上它既无法全面反映政府职能，也难以精确反映财政支出的经济性质；既不利于细化预算编制和强化预算约束，也难以进行国际比较。

2、政府支出分类改革

2007年起实施收支分类改革，具体科目设计目标是“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”。其中，支出功能分类科目设类、款、项三类。

二、财政支出规模及其增长趋势

（一）衡量财政支出规模的指标

1、财政支出规模的含义

财政支出规模是指一个财政年度内政府通过预算安排的财政支出总额。财政支出规模是衡量一定时期内政府支配社会资源的多少、满足公共需要能力高低的重要指标，反映着政府对社会经济发展影响力的强弱。

2、财政支出规模的衡量指标

（1）绝对规模指标

含义：财政支出的绝对规模是政府在预算年度的财政支出总和。它通常由按当年价格计算的财政支出的加总来反映，又是也可以按不变价格来反映，即以某一年的价格为基准来统计财政支出的绝对规模。

变化趋势：财政支出的绝对规模从趋势上看，总量是不断增长的，这是由经济总量的不断增长所决定的。

（2）相对规模指标

含义：财政支出的相对规模常用财政支出规模与其他经济变量的关系来反映。

测量方法

①财政支出占当年国内生产总值（GDP）的比重：反映了政府干预经济的程度；

②中央财政支出占当年财政支出的比重：反映了中央政府对地方政府的控制程度；

③人均财政支出：与人口变量相联系的相对指标，反映了人均享受的公共服务的水平；

变化趋势：正常情况下，财政支出占国内生产总值的比重不断上升；中央财政支出占全国财政支出的比重是相对稳定的，它取决于国家的制度安排。人均财政支出指标一般也是呈不断增长的趋势。

（二）衡量财政支出规模变化的指标

1、财政支出增长率

（1）财政支出增长率的含义：财政支出增长率表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比，反映了财政支出的增长趋势。

（2）财政支出增长率的计算：用△G（％）表示财政支出增长率，用△G表示当年财政支出比上年财政支出的增（减）额，表示当年财政支出，表示上年财政支出，可得：

2、财政支出增长的弹性系数

（1）财政支出增长的弹性系数的含义：财政支出增长的弹性系数是指财政支出增长率与国内生产总值增长率之比。当弹性系数大于1，表明财政支出增长速度快于国内生产总值增长速度。

（2）财政支出增长的弹性系数的计算：用表示财政支出增长的弹性系数，△GDP（％）表国内生产总值增长率，△GDP代表当年国内生产总值比上年国内生产总值的增（减）额，代表当年国内生产总值，代表上年国内生产总值，可得：
=△G（%）/△GDP（%），其中△GDP（%）=

3、财政支出增长的边际倾向

（1）财政支出的边际倾向的含义：财政支出增长的边际倾向表明财政支出增长额与国内生产总值增长额之间的关系，即国内生产总值每增加一个单位时财政支出增加多少，或财政支出增长额占国内生产总值增长额的比例。

（2）财政支出的边际倾向的计算：用MGP表示财政支出增长的边际倾向，可得：

（三）财政支出规模增长的理论解释

1、瓦格纳法则——“政府活动扩张法则”

（1）结论：财政支出规模不断扩大是社会经济发展的一个客观规律。

（2）论据：因为伴随着工业化进程，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求。
①工业化所引起的市场的扩张，使市场中当事人之间的关系更加复杂，由此而产生的冲突和矛盾增多，引起对商业法律和契约的需要。因此，为维护社会和经济的正常秩序，需要政府增加财政支出；
②为了纠正外部效应等市场失灵问题对资源配置效率的负面影响，客观上增加了政府参与资源配置的需要，这将引起财政支出的增加；
③随着经济的增长，文化、教育、福利等财政支出项目的增长率将超过国内生产总值的增长率，这也将要求增加财政支出。

2、皮考克和魏斯曼——“梯度渐进增长理论”

（1）结论：英国的公共支出增长是“阶梯式的”“非连续的”

（2）论据：财政支出增长的原因有内因与外因之分；
①公共支出增长的内在原因：公众可容忍税收水平的提高；
②公共支出增长的外在原因：社会经济发展出现突变；

3、马斯格雷夫——“经济发展阶段增长理论”

（1）结论：财政支出数量的变化，是随着不同时期财政支出作用的变化而变化的。

（2）论据：
①经济发展的初期阶段，政府投资在总投资中所占比重较大；
②经济发展的中期阶段，政府投资在总投资中所占比重相对下降；
③经济发展的成熟阶段，政府在总投资中的比重又进一步提高。

4、鲍莫尔——“非均衡增长理论”

（1）结论：政府部门的生产率偏低导致政府部门的支出必然会快速增长。

（2）论据：他将国民经济部分区分为生产率不断提高与生产率提高缓慢两大类别，前者称为进步部门，后者被称为非进步部门。
在进步部门，技术起着决定作用；在非进步部门，劳动起着决定作用。在其他因素不变的情况下，生产率偏低的公共部门的规模会随着进步部门工资率的增长而增长，于是生产率偏低的政府部门规模必然越来越大。

5、公共选择学派的解释

（1）结论：公共选择学派分别从选民、政治家、官僚行为及民主制度的特征等方面，提出了理解政府支出规模的新视角。

（2）论据：
①选民：选民在进行财政事务决策时，通常具有“财政幻觉”，即他们通常更为关心扩大公共支出能给自己带来的好处，而忽视了税收负担也有可能同时增长。日常的财政决策过程往往是税收提案与支出提案分别表决，更加强化了这一幻觉，导致选民主动投票支持更大的财政支出规模；
②政治家：政治家为获得公众拥护和赢得选票，总是倾向于以更大的财政支出作为争取选民的手段，在控制支出时通常也难以压缩那些耗费巨大的长期项目和法律规定的权利项目；
③官僚行为：在很多公共事务上，往往是官僚机构掌握着更精确的成本信息，处于自身利益的考虑，他们往往提出规模较大的预算供代议机关表决，以最大化部门和个人的权利与利益；
④民主制度：在任何一项具体的事务上，所谓的公共利益都很难界定，往往是选民各有其利益要求，为了使符合自我利益的方案获得通过，不同的利益方可能会“互投赞同票”，导致原本不可能通过的预算提案获得通过，从而增大了预算总规模。
基于以上理由，可以说，预算软约束是各国政府的通病，无论多么完善的民主制度，都不可能根本性地解决这一问题，而必须在宪法层面对政府规模事假约束。

（四）影响财政支出规模的主要因素

1、经济发展因素

（1）间接税的税源、税基不断扩大，增加了税收收入；

（2）具有累进税性质的所得税一般要快于经济的发展水平；

（3）各国政府总是力求财政支出规模的最大化，财政支出会锁着菜粥收入的增长而自然增长；

2、政治因素

（1）社会政治局面的稳定状况；

（2）政治体制结构和政府行政效率；

（3）政府活动范围；

3、经济体制和经济制度因素

4、社会因素

各种社会性因素，如人口、教育、卫生、社会救济、城乡发展差距等；

三、财政支出效益分析

（一）财政支出收益的概述

1、财政支出效益的含义：政府为满足社会共同需要进行财力分配与所取得的的社会实际效益之间的比例关系。

2、财政支出效益的基本内涵：政府资源分配的比例性和政府资源运用的有效性。

3、财政支出效益的结果分析：财政支出效益好是财政支出产生的成果较多，或者取得一定的成果所耗用的财政资金较少。

4、财政支出重视效益的具体原因：社会经济资源的有限性。

（二）政府财政支出效益分析与微观经济组织生产经营支出效益分析的区别

1、计算所费与所得的范围不同

微观经济组织在分析其生产经营支出的效益时，只计算其自身直接投入的各项费用和自身实际的所得。所得大于所费，即可以说其生产经营活动是有效益的；

政府在分析财政支出的效益时，所得大于所费的范围较微观经济组织宽得多；既要计算直接的、有形的所费与所得，而且还需要分析间接的、无形的所费与所得；不仅要分析政府本身在某项支出上的投入与所得到的的效益，还需要分析社会为该支出所付出的代价和所获得的利益。

2、衡量效益的标准不同

微观经济组织在进行效益分析时其标准十分明确，且易于把握，其标准就是单纯的经济效益；

政府财政支出效益分析不能单纯以经济效益为衡量标准，而必须确定经济效益与社会效益并重的衡量标准；

3、择优的标准不同

微观经济组织择优的标准是自身直接所费最少、所得最多的支出方案即为最佳方案；

政府财政支出追求的是整个社会的最大效益；

（三）财政支出效益分析方法

1、成本——效益分析法

（1）含义：成本——效益分析法是指根据国家所确定的建设目标，提出若干个实现建设目标的方案，通过计算成本——效益的比率来分析比较不同方案的效益，从中选择最优的支出方案，以实现财政支出效益最大化的一种方法。

（2）适用范围：财政支出中有关投资性支出项目的分析，它是微观经济主体投入——产出分析在财政、宏观经济中的应用。

（3）难点：在于直接成本与直接效益之外的其他成本和效益的测算上。

（4）需考虑的方面

①实际成本与效益、金融成本与效益；

②直接成本与效益、间接成本与效益；

③有形成本与效益、无形成本与效益；

④内部成本与效益、外部成本与效益；

⑤中间成本与效益、最终成本与效益；

（5）作用：成本——效益分析法对于选择最优支出方案，提高财政资金使用的经济效益大有裨益。

2、最低费用选择法

（1）含义：最低费用选择法是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准。简单来说，就是选择那些使用最少的费用就可以达到财政支出目的的方案。

（2）适用范围：最低费用选择法主要适用于军事、行政、文化、卫生等支出项目。

（3）操作步骤

①要在政府规定目标不变的条件下提出多种备选方案；

②分别计算出各个备选方案的有形费用；

③按照费用高低的顺序排列供决策者选择。

【注意】最低费用选择法使用时需要在综合分析、全面比较的基础上，进行择优选择。

3、公共劳务收费法

（1）含义：公共劳务收费法是一套通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，使公共劳务的使用状况达到提高财政支出效益目的方法。

（2）目的：将市场等价交换原则部分地引入到公共物品的提供和使用中去，适当地约束和限制社会对该公共物品的消费量，从而达到节约财政开支，提高财政资金使用效益的目的。

（3）【概念拓展】公共劳务是指政府为形式职能而进行的各种工作，包括国防建设、道路的建设与维护、城市供水与排水、公园的建设与维护等。

（4）公共劳务收费法和成本——效益分析方法以及最低费用选择法的区别：公共劳务收费法是通过制定合理的价格与收费标准，实现对公共事务有效、节约地使用，而不是对财政支出备选方案的选择。

（5）定价政策：①免费政策；②低价政策；③平价政策；④高价政策；

（6）适用范围：公共劳务收费法适用于可以买卖的、适用于采用定价收费方法管理的公共服务部门。

【注意】运用公共劳务收费法必须制定正确的价格政策，才能达到社会资源最佳分配的目的。

4、公共定价法

（1）含义：公共定价法是指政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准的方法。

（2）定价政策：①纯公共定价；②管制定价或价格管制；

（3）目的和原则：提高整个社会资源配置的效率，保证居民的生活水平和生活安定。

（4）分类

①平均成本定价法：是指在保持提供公共物品的企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。
【提示】理论上讲，按公共物品的边际成本定价是最理想的定价方式，但这种定价方式会使企业长期处于亏损状态。因此，在成本递减行业，通过需求曲线和平均成本曲线的交点来确定产品价格。

②二部定价法：
Ⅰ含义：二部定价将价格分为两部分：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”，二是按使用量支付的“从量费”。也就是说，二部定价是定额定价和从量定价相结合的定价方法。
Ⅱ适用范围：由于二部定价法具有以收支平衡为条件实现经济福利最大化的性质，所以几乎所有受管制的行业（特别是电力、燃气、自来水、电信等自然垄断行业），都普遍采用这种定价方法。
Ⅲ存在的问题：一是如果消费者不付固定额的“基本费”，就会被拒之门外、从而使消费量低于效率产量。二是二部定价法的“基本费"相当于对所有使用者开征一种相等额度的税，不符合公平原则。

③负荷定价法：对于不同时段或时期的需求制定不同的价格标准。在电力、燃气、自来水、电信等行业，按照需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同价格，以平衡需求状况。
一般地，在消费的高峰时间，需求是较为缺乏弹性的，而在消费的低谷，需求的价格弹性则往往是充足的，因此，在高峰时间可以制定较高的价格，而在低谷时间则制定较低的价格。

四、购买性支出

（一）政府消费支出

1、政府消费支出的概念：政府消费支出是指政府部门为全社会提供的公共服务的消费支出和免费或以较低价格向居民住户提供的商品和服务的净支出。

为全社会提供的公共服务的消费支出等于政府服务的产出价值减去政府单位所获得的的经营收入的价值。

政府服务的产出价值等于其经营性业务支出加上固定资产折旧。

免费或以较低的价格向居民住户提供的商品和服务的净支出等于政府部门免费或以较低价格向居民住户提供的商品和服务的市场价值减去向居民住户收取的报酬。

2、政府消费性支出与社会总需求之间的关系：社会总消费包括居民消费、企业消费和政府消费，社会总消费构成了社会总需求的一部分，政府消费又构成了社会总消费的一部分，所以，政府消费性支出就成为社会总需求的组成部分。

3、政府消费支出的构成项目：在国家财政支出项目中，属于政府消费支出的有行政管理支出、国防支出、教育支出、科学技术支出、卫生健康支出等。

（二）政府投资性支出

1、政府投资性支出的概念：政府投资性支出也称为财政投资或公共投资，是以政府为主体，将其从社会产品或国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性投资，是财政支出的重要组成部分。

2、政府投资性支出的特点

（1）非营利性：追求微观上的盈利是非政府投资的特点，政府投资可以微利甚至不盈利，但是政府投资建成的项目，可以极大地提高国家经济的整体效益。

（2）长期性：政府财力雄厚，而且资金来源多半是无偿的，可以投资大型项目和长期项目。

（3）外部性：政府由于在国民经济中居于特殊地位，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，而且应该将自己的投资集中于那些外部效应较大的有关国计民生的产业和领域。

五、转移性支出

（一）转移性支出的概述

1、含义：转移性支出是指政府单方面将资金无偿地支付出去，而没有相应的商品和劳务流入政府手中的支出。

2、表现形式：转移性支出体现为资金从政府手中转移到他人手中的收入再分配活动。

3、组成部分：转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴构成。

（一）社会保障支出

1、含义：社会保障支出是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障支出。

2、构成

（1）社会保险

①含义：社会保险是指国家通过立法，按照权利与义务相对应原则，多渠道筹集资金，对参保者在遭遇年老、疾病、工伤、失业、生育等风险情况下提供物质帮助（包括现金补贴和服务），使其享有基本生活保障，免除或减少经济损失的制度安排。

②目的：一是为了防止个人在现在与将来的安排上因选择不当而造成贫困，如退休养老问题；二是防范某些不可预见的风险，如事故、疾病等；三是减少由于市场经济的不确定性而产生的风险和困难，如失业等。

③主要项目：基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险（五险）。

（2）社会救助

①含义：社会救助通过国家财政拨款，保障生活确有困难的贫困者和遭受不可抗拒的自然风险（如自然灾害等）的不幸者最低限度的生活需要。

②主要项目：贫困救助、灾害救助和特殊救助等。

（3）社会福利

含义：国家和社会通过各种福利失业、福利设施、福利服务为社会成员提供基本生活保障，并使其基本生活状况不断得到改善的社会政策和制度的总称，其资金大部分来源于国家预算拨款。

（4）社会优抚

含义：社会优抚是国家规定对法定的优抚对象，如退役军人及其家属、退役军人烈士遗属等，提供保证其一定的生活水平所需的资助和服务。

（二）财政补贴

1、含义：财政补贴是指国家为了实现特定的政治、经济和社会目标，将一部分财政资金无偿补助给企业和居民的一种再分配形式。

2、主体：财政补贴的主体是国家。

3、对象：财政补贴的对象是企业和居民；

4、目的：为了贯彻一定的政策，满足某种特定的需要，实现特定的政治、经济和社会目标。

5、性质：财政补贴的性质是通过财政资金的无偿补助而进行的一种社会财富的再分配。

6、分类

（1）按财政补贴的项目和形式分类：
①价格补贴；②企业亏损补贴；③外贸补贴；④房租补贴；⑤职工生活补贴；⑥财政贴息；

（2）按财政补贴的环节分类：
①生产环节补贴；②流通环节补贴；③分配环节补贴；④消费环节补贴；

（3）按财政补贴的经济性质分类：
①生产补贴；②生活补贴；

（4）按财政补贴的内容分类：
①现金补贴；②实物补贴；

（5）按世界贸易组织的分类方法，根据可能对国际贸易造成的危害程度分类：
①禁止性补贴；②可诉补贴；③不可诉补贴；

（三）购买性支出与转移性支出功能的比较

1、对生产与就业影响的方式不同

购买性支出：会扩大和增加社会需求，直接刺激社会生产规模的扩大，引起生产结构的调整和变动，成为拉动社会总需求的重要因素，对社会生产与就业有着直接而重要的影响。直接带动生产和就业规模的扩大；

转移性支出：会增加社会需求，但它对社会生产与就业只能产生间接的影响；

2、对政府支出效益约束的强度不同

购买性支出：遵循市场的等价交换原则，对政府具有较强的效益约束；

转移性支出：对政府的效益约束则相对较弱；

3、体现财政的不同职能

购买性支出：在财政支出总额中，若购买性支出所占比重大，相应地直接通过财政配置的资源规模也大，这表明财政具有较强的资源配置职能；

转移性支出：转移性支出所占比重大，相应地财政活动对社会收入分配的直接影响就大，这表明财政具有较强的收入分配职能；

2022年中级经济师经济基础知识第十二章

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