哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·H·穆(摩)尔教授,政府战略管理
陈振明 主编 公共管理译丛
本书的建议是宏观的性质的,旨在为绝大多数公共部门的管理职位提供指导,但也是微观的,管理者只要对其中的各种方法进行修改,就可以将其运用于自己的情景。
“战略” 指的是在一场战争或者战斗背后所隐含的筹划、谋略与构想。<br>
战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起,它不仅包括战略计划过程,而且把战略管理扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大范围。
战略管理是一个过程,在这个过程中,高层管理者确定组织的长期方向,设定特别绩效目标,根据与组织相关的内外环境,制定出能达成这些目标的战略,并且卓有成效地实施这些被选定的方案。
战略管理处理这样一个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位;
战略管理通过产生用以指导战略行动的计划、计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的
战略包含着处理组织的外部环境、使命和目标
界定目标和目的
提出一个能协调组织与环境的行动计划
设计有效的执行方法
关注长期
将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级
认识到战略管理和计划并不是自行贯彻
采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁(这一点是最重要的)
此外,战略性的公共管理必须充分认识到政治权威的影响
二战后,军事领域的“战略”概念被逐步引入工商管理领域,最终发展成为一种新的管理研究途径或新学科分支。
20世纪60年代兴起的战略规划是战略管理的先导。
到了80年代,战略规划衰落,代之兴起的是战略管理。
战略规划和战略管理途径的兴起使一般的组织与管理理论的研究焦点转移,即从过去关注内部管理机制和过程,转向关注战略和商业政策。
对管理教育,尤其是MBA教育产生重大影响,战略管理(或公司战略)和商业政策一类的课程成为MBA的核心课程。
20世纪70、80年代,许多商学院纷纷更名为管理学院,据说这也与战略管理途径的兴起密切相关。
在私人部门战略计划和战略管理模式的示范性影响下,公共部门战略规划(或计划)和战略管理途径也随后兴起。(20世纪60年代开始,公共部门开始借鉴私人部门的长期计划。战略计划在公共部门的运用是在20世纪80年代,它落后于私人部门十几年。战略管理的引入却是在20世纪80年代后期,只比私人部门晚了几年。)
20世纪80年代中期以后,战略计划局限性日益暴露,一些学者认为他已失效,因为它缺乏组织管理所需要的灵活性和回应性。而且战略计划发展于相对稳定的年代,但80年代中期以后,公共部门管理的环境开始变得更加动荡和不确定。在私营部门,战略计划向战略管理转变是因为战略管理更为现实;同样,在公共部门,正是人们认识到了战略计划的局限性以及管理环境的变化,而开始向战略管理转变。
西方国家掀起了大规模的政府改革运动,公共部门的职能、角色、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻的变化。这场 “新公共管理”运动对西方政府管理理论与实践产生了重大而深远的影响。新公共管理等不断出现的管理思想对传统公共管理提出挑战,促使公共部门超越原有的管理理念、方法和技术,综合采用战略管理等在私人部门广泛使用的管理技术和方法,以应对日益复杂的外部环境。
自20世纪90年代开始,政府战略管理作为一门新学科诞生,出现了首批论述政府战略管理的著作和教科书。其中,哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·H·穆(摩)尔教授在此领域进行了开创性的研究工作。
传统的公共行政学以内部取向,关注行政过程和日常管理,文官被假定为仅仅是执行政治家所制定的政策与法律,他们不必考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。
因此,在传统的公共行政学中,战略思维是没有地位的,它很少考虑外部环境、长期目标或组织的未来等一类的问题。
战略管理途径力图克服传统公共行政学的这些局限性(以内部定向、不考虑外部环境、长期目标或组织的未来),着眼于公共组织与外部环境的相互作用,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标。
它将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和危机管理。它试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注,来提高组织实现其使命的内在能力。(它着重考察组织的内外环境,确定组织的目标和使命;它面向未来,给组织以正确的定位,以处理日益增长的不确定性)
本书倡导的是公共管理的一种新途径,即公共价值及战略管理途径。穆尔认为,政府管理的核心目标是为社会创造公共价值,公共价值是政府管理的核心。为了更好地实现公共价值,政府管理者需要突破传统政府管理的模式,他们应该具备战略视野,不断审视组织的使命和价值,并侧重从组织的外部环境以及组织与环境的交易因素对政府管理进行考察。
穆尔在书中阐明的是一套关于管理行为的规范理论(而非实证理论)
为公共部门的管理者提供一个实用的推理框架(找出问题症结的框架),即创造一个概念框架,帮助公共部门管理者找出各种机遇,并充分利用它们来创造公共价值,为社会做出更大的贡献。
他假定,在寻求创造价值方面,社会不仅需要私人部门的管理者具有丰富的想象力以及相应的技巧,也需要公共部门的管理者具有这种能力。
因此,他在书中明确界定了什么是公共价值和战略管理,并运用大量的案例来说明公共价值及战略管理的概念框架,以及在公共管理实践中如何应用公共价值及战略管理途径。
管理者,而不是组织,所以他不解释组织行为、公共组织为什么会以当前方式行事
管理者应该如何思考和行动,而不是管理者为什么以当前的方式行事
不明晰,美国宪法分权精神导致的是许多官员都可以影响政府的运作,从而使他们在某种程度上都算是(民选官员,委任的分支部门官员和协助他们的高级公务员;监督机构的职位;利益集团的领导者……)
主要受众(第一类官员)。尽管很多人可以算是公共管理者,但其中却只有一小部分真正被赋予了支配公共资源的能力,并对公共部门的工作绩效负责。
其他(决定管理行为背景的人)公共管理者所处的环境和目标达成度还受到,监督人员和游说人员,对公共管理者的预期和要求的影响,还受到这些人对其本身工作的认识和工作方法的影响。
公共部门的管理者应该怎样根据所处的环境来思考和行动以创造公共价值
<font color="#000000">为达此目标,提出了几个不同的方法</font> 首先,它提出了一套公共管理的哲学,也就是普通公民对公共部门管理者的期望,他们由于所担任职务而承担的道德责任,以及他们行使职责时应具有哪些美德。
其次,本书制定了几个诊断框架,管理者可以据此分析他们所处的环境和评估行动的有效性。
最后,本书指明了管理者可以充分利用的几种干预措施,通过对这几种干预措施的利用,他们可以使所处的政治和组织环境更有利于创造公共价值。
学术文献
加入,是因为整理文献时发现了两个问题:1.管理者如何应对前后矛盾、变化多端的政治命令?2.在风云变幻的环境中,他们怎样才能在组织中展开试验、创新工作,并重新定位公共组织。
首先,将管理者面临的种种问题、他们对问题的权衡、选择的干预手段以及这些干预造成的结果(所能看到的细节)用案例记录下来
其次,肯尼迪政府学院的教学项目(主要执行官项目)中会接触很多管理实践者,采用互动的案例调查的方式进行的,多年来,已经熟悉他们和案例中的反面人物将如何分析问题并采取行动。他们:是学生、数据和老师。
最后,一些实际工作者取得了显著成就,并显示出他们知道如何洞悉和利用机会以创造公共价值。邀请他们当老师,也是同上学生的角色。
本书观点的检验
用图书馆管理员如何应对新情势的案例说明公共部门战略管理途径的重要性。
图书管理员注意到,每天下午3:30左右,孩子们潮水般涌入阅览室,而到下午5:00左右,这股潮水则开始退落,到了6:00,图书馆又重归于安静。
一项非正式调查揭示了这一现象的由来:图书馆被当成了双职工家庭孩子的日托所。
图书管理员应如何应对这一情形?
反应一:尽量制止这种做法。或许她应该给当地报纸写一封信,提醒公民正确使用图书馆,如果没用的话,就制定一些新规则来限制孩子使用图书馆。因为这些潮涨潮落的人流扰乱了图书馆的正常运作。一天的大多数时间里,阅览室都是安静而宽松的,而这些孩子的进入使阅览室变得喧闹还拥挤。到处都是书,有的书还被弄坏。图书馆的助理增加了大量的工作(书整理归架),就连清洁工也多了不少事(厕所)。另外,照顾这些双职工家庭的孩子都是家长或日托所的工作,不是镇图书管理员的工作。
反应二:利用这些双职工家庭孩子从镇上并不宽裕的预算那里得到更多的拨款。可以说这些孩子带来了新的需求:她需要更多的职员才能管理好孩子们,使他们不打扰其他的读者;她需要更多的加班费,这样才能补贴加班加点工作的图书馆助理和清洁工;或许图书馆本身需要重新设计,以增加小学生和初中生的阅览室。这些都需要资金,但州税收返还条例已经使镇上的使用资金十分有限,从镇预算那里申请更多的钱似乎已不可能。
反应三:向其父母收费,用这些资金开展一些对孩子有用的项目。
反应四:或许这项服务可以由志愿者来”提供资助“
反应五:在组织内部找出解决问题的方法。如调整上班时间。
实际上,图书管理员想的越多越觉得照顾这些孩子是她组织工作的一部分,这些孩子和其家长对图书馆提出的要求与那些将图书馆用作其他目的的人提出的要求一样正当(高中生晚上来做课题研究或聊天;老人白天来读报纸;有人来图书馆学习)。管理员在思考她的组织应该怎样应对这些要求的过程中,逐渐用一种新的眼光来看待自己的组织。(从职能执行者的角色转变成探索者的角色)
政治与行政二分,根据这一信条,公共事业(如图书馆)的目标应该是早已在立法或是民选首脑签署的正式政策中签署好了的。作为民主讨论的结果,这些正式授权给了公共事业一个合法的身份:它们庄严地宣布某个据此成立的机构符合公共利益,因而有权动用社会资源。此外,它们还制定了管理者的具体操作流程,指出了特定公共机构应追求的目标,以及达成这种目标应采取的方法。简而言之,授权规定的目标和达成目标的方法就是管理者必须对之负责的各种条款。P28
这一传统信条在公共部门管理者头脑中形成了一个思维定式:他们往往从官僚的角度来思考问题。
公共部门管理者的思维,向下是为了更可靠地控制组织的运作,向外是为了获得更好的结果,向上则是为了重新商讨政治授权
在这样的思维定式下,一般而言,在反复无常的政治环境中,公共部门管理者不将发起或促进变革当成他们的任务,更倾向于将维持组织的稳定性当成自己的任务。
P31
另一种管理途径
讨论公共部门管理工作的目的:穆尔认为管理者应该寻求“创造公管价值”,因为它是一个抽象的概念,所以随后穆尔说明了管理者应该如何辨明所领导的机构的公共价值。P73
管理工作的目的
多种界定公共价值的标准
案例:城市卫生
环卫署的产品:垃圾收集
公共价值管理理念的构建
<b><font color="#c41230">第三章“公共部门的组织战略”</font></b> 由于公共管理者最终必须在某种公共价值理论的基础上采取行动,所以第三章着重论述一种操作性很强的方法,根据此方法可以获得具体环境下的公共价值。(这一方法采用了私人部门组织战略的概念,并将它应用于公共部门)
威廉·拉克尔肖斯与环境保护署
杰尔姆·米勒与青少年服务部
公共部门管理中的自主决策权与领导
界定私营部门的使命和目标
图示:P34
使命管理:规定了组织的总体使命和目标(用最重要的公共价值表达)
政治管理:支持和合法性的来源,组织可以利用他们争取社会的持续支持
运营管理:组织应该怎样安排和运作以达成目标
战略必须有实质价值。即该机构可以生产对监督人、委托人和受益人有价值的东西,而且其金钱和权威成本都应该较低
战略必须有法律和政治上的可持续性。即该机构能持续从政治环境中得到授权和金钱
战略必须有运作和管理上的可能性。即该机构可以在其他各方的帮助下,顺利完成授权的行动。
确定自己头脑中的目标的价值
将管理指向上方,即政治一面,以将目标和合法性及获得支持结合起来
将管理指向下方,即提高组织的能力以达成既定的目标
环境保护署的使命:减少污染
青少年服务部的使命:对孩子进行的人性化改造
使命宣言的管理功能
保持管理焦点
找出重要的政治和管理任务
组织战略的评估标准
探讨政治管理的功能和技巧,这一部分着重关注如何将管理朝向上方,即政治。
穆尔解释政治管理为什么是公共部门管理者的一项重要工作,以及怎样才能对政治环境做出正确的评判。
为了达成目标,管理者不仅要动员他领导的组织中的各种资源,同时还要动员该组织外的、可以帮助他们达成此目标的资源。
迈尔斯·马奥尼与公园广场
大卫·申塞和猪流感
政治管理一项重要的管理职能
谁是政治管理的重点
组合不同的利益和价值观
权威环境的动态
政治管理带来的挑战
穆尔详细说明五种不同的政治管理方法,即企业家式倡导、政策制定管理、谈判、公议和领导,以及公共部门营销。
在公共管理者所有的五种功能,政治管理功能对民主价值的威胁最大,所以作者近些年论述了什么是正当的和有效的两个问题。
马奥尼的行动
申塞的行动
评估
政治管理的伦理和技巧
企业家式倡导
政策制定的管理
谈判
公议、社会学习和领导
公共部门营销和战略沟通
对界定公共价值的助益
着重论述战略管理的另一部分,即将管理朝向下方,朝着组织本身。
展示了一个分析框架,穆尔用这个框架来分析公共部门组织生产的”产品“、公共部门所依赖的生产程序以及塑造了生产程序的组织管理系统。
哈里·斯彭斯与波士顿公屋署
李·布朗和休斯顿警察局
运作管理的职能
界定组织的使命和产品
重新设计生产程序
利用管理系统来影响运作
创新和资源利用
从诊断到干预
因为战略管理认为的具体的政治环境是千变万化的,所以作者特别强调了管理者用以创新以及鼓励在其组织中连续创新的技巧。本章探讨了管理者将具有重要战略意义的创新引入组织的技巧。
斯彭斯:重整波士顿公屋
布朗:开拓警察事业的新局面
组织再造:战略管理者如何思考和行动
连续行动
又回到第一章提出的问题:如果公共部门管理者要民主和有效地管理公共组织,他们需要哪些气质?作者认为,他们必须在道德上做出表率,并身体力行才能成为真正成功的公共部门管理者。(从职能执行者的角色转变成探索者的角色)
公共部门领导者面临的伦理挑战
公共部门领导者面临的心理挑战
关于”制度变革“和”更好的管理“哪一个是改善公共部门工作绩效的最好方法。学会辩证看待/思考问题。 原来的倾向:更好的管理,比如正/负向的激励、人事调整、鼓励创新、培训……提高管理技术
辩证,不采取立场。
事实上,他认为1.除了管理行为外还有很多因素影响公共机构的成败,管理者个人的具体行为对管理结果的影响非常小。2.坚信制度结构和程序形塑了管理者的思维方式,并影响他们的形事内容。
但是最终还是选择了改善管理这一主题1.在肯尼迪政府学院任教,学生对改善自己实际工作的方法和主意更感兴趣。2.相信改进管理思想和管理方式仍然是提高公共部门工作绩效的最重要的途径,因为制度变革只是对其位置和责任的重新定义,管理者在其新位置上的所作所为往往决定制度变革的最终成败