《结构性改革：中国经济的问题与对策》（黄奇帆）第六章_思维导图模板

第六章国有企业资本运作
与地方政府营商环境改善

国有企业的功能、比重以及基本运作

一、国有企业在国民经济中的功能问题

一个总体的认识是，国有资本是社会主义公有制的经济基础。
国有企业在中国经济社会中的具体功能主要有以下五条

第一，国有企业在我国基础设施、公共设施建设和公共服务提供方面起着引领性、基础性作用。
前期投入高、产出回报慢，不是短期市场行为。
尽管有一些基建项目可以通过PPP方式让非公有经济参与，但相当一部分项目只能由国有企业来建设。

第二，在国家相关产业发展进入危机和艰难的时刻，国有企业是稳定力量和中坚力量。

第三，在落实宏观调控政策的时候，国有企业将是一股重要的支柱型力量。
国有企业不仅能够遵守调控政策的纪律，还能够成为帮助政府将调控政策全面实施到位的重要杠杆力量

第四，国有企业在国家财力上也扮演着准政府角色，
甚至是政府第三财政的重要财力来源（如新加坡淡马锡）

一般，地方政府财政收入由三部分组成：

1. 预算内税费收入，用于保障政府基本运行和公务员工资

2. 预算外基金收入，主要是土地出让金，用于保障日常建设需要

3. 国有资本预算收入

国有资本对地方财政贡献有两种

一种是，每年缴纳一定的利润给地方财政，也就是上面提到的国有资本预算收入
目前，国企上缴利润的比例是20%（最初是10%，以后可能到30%）

另一种是国有资本对地方财政的承担义务，这是不容忽视的。
国企会帮地方政府做很多事，但地方政府有时并没有给足资金，实际上是国有企业
用自己的效益来进行冲抵的。这相当于国企替地方政府承担了一部分开支压力

第五，国有企业是促进社会公平的一股重要力量

邓小平：只要我国经济中公有制占主体地位，就可避免两极分化

现阶段发挥公有制经济的基础作用，也主要靠国有资本的收益

国有经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是中共执政的重要基础之一，并在上述五个方面表现出了更为具体的功能。
一方面，在经济发展中需要国有资本的注入；另一方面，国有资本规模庞大，更应该利用资本市场的手段来进行资本运作，
资本运作和资产重组是国有资本优胜劣汰的基本常态，应成为其健康发展的一个基本手段

二、国有经济与民营经济协同发展问题

21世纪以来，尤其是国务院国资委成立以来，国有经济布局有了战略性收缩和调整，为民营企业发展腾挪了市场空间。
国有资本坚持有进有退，有所为有所不为，推动国有资本从不具备发展优势的一般加工业等行业和领域稳步退出，切实
解决了国有资本分布过宽过散的问题。

在国民经济中，国有经济与民营经济有着不同的经济定位，国有经济更稳，民营经济更活。
一方面，国有经济和民营经济总体上存在着产业链上下游分工。对投资周期长、投资量大回报慢的基础
设施产业和尖端产业，往往由国企首先布局和投入。民营企业更多地投入中下游相关产业中。
另一方面，国有经济发挥了国民经济发展的稳定器作用，减轻经济波动幅度，有利于社会经济平稳发展

三、国有经济在国民经济中的比重底线问题

每个国家都有占GDP 25%甚至30%的财政税收收入，政府每年必定把财政收入花掉，如公务员和事业单位工资，
这表现为当年的国民收入GDP的一部分。大体上一个政府如果财政收入占GDP的30%，政府花完财政收入产生的
GDP会有15%左右。任何国家都有15%左右的政府经济是固化的

美国GDP采用支出法计算，政府GDP主要包括政府提供的商品服务和总投资。这部分GDP不是企业
创造的，是美国政府运行的行为创造的，所有国家都是如此。

中国政府除了税收收入外还多了一块非税收入，如土地批租收入，以至于中国政府花钱产生的GDP会比
美国政府多一点，达到20%左右。其中17%为地方政府支出形成，3%为中央政府支出形成。这种情况下，
如果非公有制经济达70%，那中央加地方国企只能占不到10%。也就是说，对一个地方来说，非公有制
经济占70%已经是天花板了；而对全国而言，非公有制经济占比重达60%就差不多是天花板了。

中国GDP：20%贡献来自政府，20%来自央企和地方国企，整个公有制占40%是比较合理的，也是必要的。
公有制经济为主导，并不意味其在GDP中要占大头，但也绝不能让国有企业所体现的公有制经济占比趋于零。
从此意义上讲，非公有制经济占比达60%时，就会不再增长或放慢增长，并不意味着是国进民退

新加坡是资本主义国家，2018年GDP中，政府经济占18%，国企占30%，非公有制经济占52%

当今中国非公有制经济的发展步伐最重要的不是占GDP比重继续扩大，而是在产业结构、债务结构、资产结构
上把效益和质量搞上去。同时在国际竞争力上要进一步发挥作用

四、国有企业的资本运营和资本投资问题

党的十八届三中全会提出，国有经济的管理，要从资产管理转化为资本运营。

如果近60万亿元的国有资本中有2/3作为产业投资类，1/3作为资本运营类，那这20万亿元的国有资本从实体产业退出，
一方面就为民营企业腾出几十万亿营业额市场空间；另一方面，这20万亿资本形成的资本运营类公司并不是脱实向虚，
运营类公司管理的20万亿资金作为股权投资，投到民营、外资、国有工商产业公司里，投进制造业、商业等实体经济

逐步形成资本投资公司和资本运营公司的国有资产运行体系，并处理好两者关系，
这是当前我国国有资产管理从管资产转变为管资本的重要方向

五、国有企业混合所有制的途径问题

十八届三中全会决定了要通过混合所有制，使国有的、集体的、民营的，包括外资的股权交叉形成资源优化配置，
起到杠杆放大的作用，给经济带来新的活力。

混合的过程一定是有目的的，站在国有
的角度讲，一般就是以下五种目的：

第一，为了完善法人治理结构

国有独资集团产权明晰，法人治理结构中缺少各方面平衡，容易缺少监督，产生内部人控制问题

为了转制的需要，要推进混合所有制，使集团公司董事会变成多元的股权董事会，
这种混合所有制是为实现法人治理结构的现代化而形成的混合所有制

第二，为了资源优化配置

国有企业与民营企业甚至外资企业的某块资源有互补性，在股权上互相划转，就形成了混合所有制

第三，为了化解困难

国有企业困难时，通过混合所有制引入战略投资者，通过资产重组化解客观存在的困难

第四，为了超常规的发展

通过集团公司之间换股的方式，子公司等值收购，母公司换股混合成一个多元的股权制公司，实现企业超常规发展

第五，为了把握机遇，更好的发展

国企推进混合所有制的过程中，基于公司的
性质、特点，在混合深度和程度上是有区别的

第一类是需要保持国有独资形态的公司。如涉及的业务是保密和特殊性质的，这类公司必须独资。又如资本运营公司一定是独资的

第二类是可以引入战略投资者，但应是国有资本控股的公司。战略投资者不控股，在董事会没有决定权，投资目的仅有财务回报，成为财务投资者

第三类是有些集团本身引入战略投资者后股票上市，之后遵循上市公司的规则

第四类是处于市场竞争类行业，只要资产价格性价比合理，完全可以转让部分甚至全部股权

第五类是国有资本对外资企业或民营企业参股投资，也是一种混合所有制

此外，政府主导的、直接推动的基础设施和公共设施类PPP项目，也是一种混合所有制经济的概念

综上所述几方面，归根结底就是一句话：要全面落实党的十八届三中全会对国有企业的功能定位、运行方式的原则要求。

地方政府推动高质量发展的六个抓手

一、着力从企业产品端改善供给结构

1. 谋划符合时代特征的主流产品，并抓住支撑这些主流产品的战略新兴产业

2. 围绕产业链形成集群化发展格局

要推动以下三种集群

一是产业链上游、中游、下游的集群

二是促使同类产品、同类企业扎堆形成集群

三是生产性服务业和制造业形成集群

3. 建立健全产业“微笑曲线”

在全产业链上下功夫，把各环节集于一地，占据微笑曲线全产业链

二、着力加大小微企业供给力度

三、坚决去产能、去僵尸、去杠杆

1. 把握市场竞争法则去产能

所谓去过剩产能，就是要把这个行业超过30%以上的部分坚决去掉，
对超过20%-30%的就把那些技术差的消灭了或者收购兼并了

2. 按照“五个一批”去僵尸企业

第一类破产关闭 2.兼并重组 3.债转股 4.集团重整 5.组织调整

3. 四管齐下去企业杠杆

1. 核销破产。对企业来说是破产关闭，对银行是坏账核销，宏观上说是债务减免

2. 收购重组。实现资源优化配置 3. 提高股权融资比例 4. 控制好房地产公司的债务率

四、科学合理地供给城市基础
设施、公共设施和商业设施

城市布局一般要以大都市连绵带为基础打造城市群，
城市群或大都市连绵带一般有四个基本特征：

1. 城镇化水平较高，70%+

2. 大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1：5以内

3. 以交通为重点的基础设施网络完善，城市间交通便捷

4. 城市功能布局合理、产业优势互补

五、有效管控土地和房产供给

土地是供给要素中最为重要的资源，
加强土地供给管理，应把握五条原则

1. 坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、专业规划，这样能使土地出让价格提高30%+

2. 坚持生地变熟地后出让，由政府拆迁、土地整治好后再出让，能保障拆迁公平，确保各方利益，还能提高土地资产价值

3. 坚持招拍挂出让，预防腐败，避免协议出让导致国有资产流失

4. 坚决依法收回闲置土地

5. 坚持土地储备制度，为经济发展提供用地保障

土地储备的五条原则

1. 在城市起飞阶段一步到位储备，细水长流使用

2. 储备权集中（有利于土地整体开发利用），但储备收益各级政府共享

3. 储备地使用兼顾公益事业和商业开发

4. 做好两个循环

第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过
银行抵押融资，搞征地动迁和七通一平，生地变熟地

第二个循环，是七通一平后，及时完善规划并分批招拍挂出让，
回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分
纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设

5. 严格设置风险隔离墙，
做到大对应、小对口

大对应，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡

小对口，就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目
时间对应、资金平衡，确保微观平衡、风险可控

6. 加快创新，创造新供给

1. 分类指导，把握好 '0~1' '1~100' '100~100万' 三大阶段财政、金融的科研投入

2. 三个1/3的专利股权分配体系，是做好科研成果转化的关键

3. 符合六个特征的孵化器是抓好转化基地的关键

不是搞成房地产，而是项目甄别、培训指导、
共享服务、股权投资、收购转化、资源聚集

4. 在100~100万阶段抓好独角兽企业的培育工作

5. 政府要为金融服务科技创新建立良好环境

改善营商环境的两个关键

供给侧结构性改革的一个重要目的，就是要改善营商环境。
三去一降一补中的降成本和补短板是改善营商环境的重要内容

一、改善营商环境的关键在于改善政府的服务方式

改善政府服务方式，要从五方面：降低制度成本、提高政府办事效率、不断拓宽准入范围、
加强知识产权保护、全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度

1. 降低制度成本：指政府在为社会、企业服务时，尤其是在政府审批的过程中，能够越来越低成本、高效率

2. 提高政府办事效率就是要简政放权。真正的放权，是要把影响企业办事效率的重要审批事项下放或取消。
对于一项与成千上万家企业的经营发展息息相关的、重要的权利，其审批事项的简化就会让大多数企业
受益并提高效率。

3. 不断拓宽市场准入范围。自加入WTO后，制造业领域、商品贸易领域的各个方面，都向外资、民企和国有企业逐步放开

4. 加强知识产权保护。这是各国政府都非常重视的一点，是融入国际经贸大家族的前提；遵守知识产权规则是全世界的共识

5. 全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度。

首先，对不同产权性质的企业要实行同等国民待遇，而且要在准入前实行同等国民待遇。
即投资发生前，公司注册登记、项目立项申请，不论外资内资、民企国企，都将享受同等国民待遇

其次，要实行负面清单管理制度。每个行业都会有特定的负面清单，
但并不是越多越好。真正管得住、管得好的负面清单，就那么三四条

最后，要实行证照分离，先照后证。
以前市监局审批营业执照前，要由很多不同部门盖章。
而实行先照后证，意味着给予外资准入前国民待遇，
但营业执照办下来后，事中、事后要对外资依负面清单进行监管

有三类企业要引起市场监督局的重视，不能什么类型的企业都事先批复营业执照。
否则市场监督局先发了执照，有关部门却并不知道企业的存在，一旦发生问题很难追责

第一类是金融类企业。这类企业具有辐射性、穿透性，一旦产生不良影响，涉及面太广。
这类企业应实行先证后照，有较高的资质证照的门槛

第二类是社会安全类企业，如加油站、采矿或高危化工产业等。

第三类是社会公共服务类企业，如学校、医院等。近年很多教育类社会事件，
往往就是教育部门事先没有经过审核而乱办学造成的

如果做好这五个方面，政府服务方式就会获得极大改善，政府主观服务的营商环境也会比较理想。
一旦如此，无论是遭遇国际贸易争端还是国内经济纠纷，我们都能以比较阳光的方式进行处理

二、改善营商环境的重点在于降低企业的运营成本

企业在低成本环境中经营，共容易产生比较优势、竞争优势，而降低税费成本、融资成本、
物流成本、要素成本和劳动力成本是其中的重中之重

第一，降低税费成本。税收是营商成本的重要组成

第二，降低融资成本

贷款基准利率由人民银行统一管理，浮动利率又由各地商业银行管理。
然而，全社会融资成本不仅由利率决定，还受到融资结构、管理激励措施的影响。
地方政府为降低地区融资成本至少有三个方面可以着手：

其一，改善地区融资结构，降低企业高利息融资比重

一个地区的融资中，银行贷款占比低不到50%，非银金融机构贷款利息高
（超10%~18%），地方政府就应当有所作为，优化该地区的融资结构

具体来说，就是要平衡好三种融资渠道的比重，例如银行贷款占到60%~70%，资本市场
股权或债权融资占到20%~30%，非银金融机构融资控制在10%~20%，这样比例就是合适的

还有银行间中票市场，中票市场贷款也可被视为一种债券。商业银行在银行间市场购买该类贷款，
都是由当地银监会、人民银行审批的，利率与企业债券一样，也比商业银行贷款低1~2个百分点。
这些市场的贷款功能应当充分被发挥。

如果地方政府有意调控，让自己辖区企业的融资比重符合上述标准，则最多仅10%~20%的企业融资
来自非银金融机构。即便这部分利率高达15%~20%，但比重较小，对整个地区融资成本的提升并不明显。
如果对上述三类融资市场放任不管，对企业融资行为不调节、不引导，中小企业就会借不到银行的钱，
只能拿高利息资金，最后往往支付不起利息而濒临倒闭

总之，对地方政府而言，改善企业融资环境最重要的就是要加快发展债券市场、中票市场、股票市场、私募基金市场，
让企业有机会从直接金融体系的渠道融资。地方政府要有所作为，并且中央在政策上也是支持地方政府这种结构性调控的

其二，发展产业链金融，以增强中小企业的融资能力

政府应帮助小企业与产业链龙头企业配置产业链金融，让商业银行和其他各类贷款机构围绕着核心企业、
大企业的产业链，进行融资配套服务

在发展产业链金融方面，应当充分认识到帮助企业解决融资难问题并不是抽象的，要具体问题具体分析。
在很多地区，中小企业往往是给大企业提供配套服务的。提供服务过程中，大企业有时会拖延支付资金，
这将对中小企业的账期管理带来极大的挑战。小企业又很难到银行融资，这将严重影响小企业经营发展。

产业链中的数百家中小企业将货物提供给了大企业，银行保险和其他贷款机构应当敢于把钱借给这些中小企业。
因为这笔钱实际上是大企业延期支付的，属于大企业的封闭信用环。
中小企业一旦交货，相当于获得了大企业的信用担保，获得相应的贷款也是理所应当的。

这样一种结构性信贷配置，也使金融市场服务实体经济不再是抽象的。
当金融机构为产业链金融提供配套服务时，既扩展了业务范围，又是相对安全的

其三，通过优惠政策增加小微企业的资本信用

政府对小微企业的资本金补贴或贴息支付要分门别类，结构性地化解小微企业的融资困境。
同时要组织担保公司提供担保，激励银行给予小微企业信贷扶持

第三，降低物流成本

中国全社会各种物流成本占到GDP水平的15%，
而美国只有GDP的7%，欧洲日本为6%，
甚至东南亚的发展中国家也只有10%

物流成本的下降，实际上都掌握在各级政府手中

首先，中国物流成本高的首因就在于铁路运输没有利用好。

我国2018年铁路货运量只占到总货运量的6%，而美国总货运量的20%由铁路提供运营

铁路运输占比低，一个重要原因是“最后一公里”的铁路终端建设不到位。
大多数开发区物流运输的“最后一公里”都没有铁路，先装卡车再到火车站货场转运，很麻烦

其次，物流成本高的一个原因是中国缺少铁路公路联运，
铁路水路联运，或铁路航空之间无缝对接的多式联运。

多式联运不是硬件问题，而是软件问题，是资源优化配置的问题。
多式联运搞得差，各地基本没有这样的物流指挥部和多式联运公司，最后企业可能要白白增加15%~20%物流成本

最后，我国企业布局不够合理，缺少产业链集群

我国城市发展要有产业链的集群布局意识，避免在产业链各环节之间频繁地运输货物

有一些企业，明明可以将若干个生产环节集中在一起，直接将产成品出厂。
但由于各地政府招商热情太高，企业不好意思拒绝，就人为将各生产环节割裂，分别布局在不同县市。
然后，中间产品在企业各子公司之间来回运送，徒增物流成本。

因为企业的空间布局极不合理，企业在获得了不同县市招商优惠的同时，也造成了物流成本的极大浪费

这三个原因是我国目前物流成本畸高的重要原因。但上述分析也表明，
降低物流成本的关键既掌握在企业手里，也掌握在地方政府手中。

第四，降低要素成本

要素成本包括土地成本、房地产成本、天然气、煤、电力等成本，
这些要素尽管是上游资源，但政府实际上是可以协调的

包括要素成本在内的各项企业经营成本，70%~80%都掌握在地方政府和企业自己手里。
一定不要等着中央有关部门来降成本，尽管打破一些成本需要中央部门下定决心，
但更多的成本实际上与地方政府和企业自身运作方式有关。

第五，用好人才红利，降低劳动力综合成本

最近十年，尽管中国劳动力成本渐高，人口红利逐渐消失，但并不意味着中国的工业发展失去了机遇。
因为许多企业，劳动力成本固然高了2~3倍，但产出往往上升了5~10倍。

当前，全球经济已步入新的发展阶段，往往不再依靠蓝领工人进行大规模生产加工，而是依靠
人工智能、高科技产业发展驱动经济增长。
从这个意义上讲，全球产业结构已经发生了深刻变动，下一轮产业发展需要更多比例的大学生。
幸运的是，当中国蓝领工人的人口红利开始减少的时候，每年大专院校毕业生却增长到了800万，
已经拥有全球最丰富的人才资源，刚好可以平衡全球产业结构变化对大学生的需求缺口。

南亚东南亚之印度越南，当前有大量的蓝领劳动力释放出来，但却生不逢时，当前世界已不再需要
那么多蓝领工人，需要的更多的是白领人才，这才是中国的国运所在。

做好上述五个降成本工作，将明显改善一个地区的营商环境，这本身也是落实供给侧结构性改革的关键环节

地方政府招商引资的十种有效方式

招商引资既不是居高临下的恩赐，也不是磕头跪拜乞求，而是平等的战略伙伴关系，
其中帮助招商对象解决问题是撬动招商引资成功最容易的一个支点

要改变过去已不适用的招商思路，以下十种有效的招商引资方式可为地方政府提供新思路、新方法

一是产业链式招商

产业链招商是指，如果招商对象生产某环节产品，而本地具有其上游和下游产业，引进该对象就可以打通上中下游的市场资源，形成产业链集群；
即使本地还没有形成有效的产业链，也可以跟对方打赌：只要对方进入本地市场生产中游产品，政府保证在一两年内为对方配套相应的上下游市场。
如果配套不了，那么地方政府就要做出赔偿。

总之，一个能与上下游互相配套的、有较大市场规模的产业链体系往往具有较强的产业集聚能力，
从而实现资源优化配置、降低运行成本，成为吸引世界级巨头企业的撒手锏

二是补短板式招商

一个企业或产品的发展需要资本、技术、市场三方面缺一不可。
帮助企业补短板式招商可以实现资源互动、优势互补，关键是要切中对方真正的需求

三是因势利导式招商

即顺应资源市场配置招商，利用本地稀缺资源优势进行招商引资，因势利导，实现资源优化配置

四是给予对赌式支持

与过去自残式的粗放式优惠政策不同，而是与招商对象设立互为前提的边界条件，
我方给予某些特定的支持政策的同时，对方必须完成相应的高水平产品投资和产量的目标

五是收购兼并式招商

对本地发展不佳的企业，可通过引进国内外战略投资者进行兼并收购，一方面能盘活企业，另一方面还引进了新的资本

对外地发展困难的企业，在全面实质性的了解之后，也可以直接买断对方的控股权，将对方企业整体转移到本地来生产

六是牌照资源补缺式招商

利用政府许可性资源，吸引没有这种资源的内外资企业，通过捆绑项目或其他资产方式投桃报李，互相优化资源配置